“小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是關(guān)鍵”，這既是習(xí)近平總書記對生態(tài)環(huán)境的高度關(guān)切，也是對當(dāng)前我國環(huán)境形勢的基本判斷。全國兩會正在召開，李克強(qiáng)總理作的政府工作報告，以及近日出臺的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要（草案）》都明確提出，要以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，創(chuàng)新環(huán)境治理理念和方式，實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善。環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧在2016年全國環(huán)保工作會議上也強(qiáng)調(diào)指出，實現(xiàn)全面建成小康社會，亟須加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境突出短板。

可見，創(chuàng)新以提高環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境保護(hù)制度，盡快補(bǔ)齊建成小康社會的環(huán)境短板，切實回應(yīng)人民群眾對良好環(huán)境的熱切期盼，是擺在我們面前的迫切任務(wù)。《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，要“嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線。樹立底線思維，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線，將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)”。筆者認(rèn)為，針對當(dāng)前仍然十分嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，要補(bǔ)齊環(huán)境質(zhì)量短板，須堅定底線思維，加快劃定并嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線。

何為環(huán)境質(zhì)量底線

環(huán)境質(zhì)量事關(guān)民生幸福，環(huán)境質(zhì)量的底線就是以人民群眾身體健康和生命財產(chǎn)安全為目標(biāo)，維護(hù)人類生存基本環(huán)境質(zhì)量需求的底線和保障線。具體而言，環(huán)境質(zhì)量底線應(yīng)涵蓋以下3方面的基本要求。

一是必須消除已有的劣質(zhì)化環(huán)境。要恢復(fù)已經(jīng)發(fā)生并正在威脅人民群眾健康的劣質(zhì)化環(huán)境，如重污染的水體、土壤、空氣等。數(shù)據(jù)表明，2015年338個地級及以上城市中，265個城市空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)。全國地表水劣V類水質(zhì)斷面近10%，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部近日在全國295個地級以上城市排查出黑臭水體1861個。全國土壤總超標(biāo)率為16.1%，耕地點位超標(biāo)率為19.4%。劣質(zhì)化環(huán)境已經(jīng)成為人民群眾最直觀、影響人民群眾健康和生產(chǎn)生活最突出的環(huán)境問題。因此，嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線，就要率先解決危害人民群眾健康的突出環(huán)境污染問題，滿足人民群眾最關(guān)切、最基本的環(huán)境訴求。

二是嚴(yán)格遵守執(zhí)行環(huán)境質(zhì)量“只能更好、不能變壞”的基本要求。要保證環(huán)境質(zhì)量的“反降級”，即使是環(huán)境質(zhì)量較好地區(qū)也要保持或持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，要“嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線，將大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量‘只能更好、不能變壞’作為地方各級政府環(huán)保責(zé)任紅線”?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》也明確規(guī)定，對于突破資源環(huán)境生態(tài)紅線的地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員，要追究相應(yīng)的責(zé)任。只有將當(dāng)前的環(huán)境質(zhì)量作為劃定紅線的基本起點，才能避免經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展決策對生態(tài)環(huán)境造成進(jìn)一步破壞，進(jìn)而推動各地建設(shè)天藍(lán)、地綠、水清的良好生態(tài)環(huán)境。

三是保障環(huán)境風(fēng)險控制在安全范圍內(nèi)。要使生產(chǎn)、流通、儲存等環(huán)節(jié)可能的環(huán)境風(fēng)險發(fā)生概率降低到可接受范圍，保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全和健康。要避免土壤污染引發(fā)的“鎘米危機(jī)”等事件發(fā)生，既要保證人民群眾身體健康，也要維護(hù)社會穩(wěn)定。福建紫金礦業(yè)集團(tuán)紫金山金銅礦重大環(huán)境污染、大連中石油國際儲運(yùn)有限公司陸上輸油管道爆炸火災(zāi)事故引發(fā)海洋污染以及廣西龍江河鎘污染事件等，不僅對環(huán)境造成重大破壞，也造成重大經(jīng)濟(jì)損失和社會影響。因此，必須把重大環(huán)境風(fēng)險防控納入環(huán)境質(zhì)量底線體系之內(nèi)，這是保障公共安全的必然要求。

相關(guān)實踐探索已先行展開

自《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》印發(fā)以來，國家和地方各級政府圍繞環(huán)境質(zhì)量底線管控，開展了一系列積極探索，為系統(tǒng)推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量底線管理工作提供了良好基礎(chǔ)。

一是環(huán)境質(zhì)量底線管控思路已在國家污染防治行動計劃中有所體現(xiàn)。如《大氣污染防治行動計劃》提出“空氣質(zhì)量總體改善”、“逐步消除重污染天氣”等目標(biāo)，并明確了優(yōu)良天數(shù)、細(xì)顆粒物濃度等控制指標(biāo)?！端廴痉乐涡袆佑媱潯芬蔡岢?，2017年底前，直轄市、省會城市、計劃單列市建成區(qū)要基本消除黑臭水體；2020年底前，所有城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除，全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，污染嚴(yán)重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續(xù)提升。

二是多地在制定新時期環(huán)境保護(hù)規(guī)劃時貫徹了環(huán)境質(zhì)量底線管控的思路。2015年底國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》明確提出，2020年P(guān)M2.5年均濃度控制在64μg/m3， 重要江河湖泊水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率達(dá)到73％。作為“多規(guī)合一”改革試點省份，海南省制定的《海南省總體規(guī)劃》中也明確提出2020年空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例達(dá)到98%，內(nèi)河（湖）水質(zhì)全面消除劣V類水體等目標(biāo)，并提出要積極探索建立落實環(huán)境質(zhì)量底線的長效機(jī)制和考核體系。

由這些規(guī)劃和行動計劃來看，已經(jīng)涉及環(huán)境質(zhì)量底線的目標(biāo)指標(biāo)、評價考核、信息公開等方面，對于部分指標(biāo)還設(shè)定了時間節(jié)點，具有動態(tài)性的特征。在京津冀和海南省的規(guī)劃中，同時提出了區(qū)域大氣、水、土壤等環(huán)境污染治理的具體指標(biāo)，體現(xiàn)了系統(tǒng)性特征。這些環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的提出和實踐探索，為環(huán)境質(zhì)量底線的劃定和管理積累了重要經(jīng)驗。但是總體上，環(huán)境質(zhì)量底線仍缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、明確的管控思路和管控體系，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計。

用三類基線支撐質(zhì)量底線落地

如何系統(tǒng)、全面地劃定環(huán)境質(zhì)量底線，將環(huán)境質(zhì)量底線落實在空間和時間上，反映在核心指標(biāo)的數(shù)量和變化上，還需要進(jìn)一步探索。筆者認(rèn)為，可以以無劣質(zhì)基線、反降級基線和保安全基線來支撐環(huán)境質(zhì)量底線落地。其中，無劣質(zhì)基線主要是篩選出主要劣質(zhì)環(huán)境，明確劣質(zhì)環(huán)境的空間范圍。反降級基線主要是以之前的環(huán)境質(zhì)量為基礎(chǔ)，篩選出環(huán)境質(zhì)量連續(xù)明顯下降的區(qū)域。保安全基線則需要篩選出影響人群健康和生命財產(chǎn)安全的環(huán)境風(fēng)險區(qū)域。

無劣質(zhì)基線是最低的環(huán)境質(zhì)量需求，也是提升環(huán)境公眾服務(wù)和補(bǔ)齊環(huán)境質(zhì)量短板亟待開展的工作?？梢砸运⒋髿夂屯寥拉h(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，篩選出主要劣質(zhì)化環(huán)境，明確劣質(zhì)化環(huán)境的時間和空間范圍。劣質(zhì)化環(huán)境指標(biāo)既可以是超過最差等級的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)，如劣V類水體、環(huán)境空氣污染物超過二級濃度限值等；也可以是綜合環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，如黑臭水體、重度霧霾天氣等。要把環(huán)境質(zhì)量控制在人民群眾可以接受的范圍之內(nèi)。

反降級基線是政府保護(hù)環(huán)境的責(zé)任底線，也是提高和改善環(huán)境民生的根本保障?？梢砸越晁?、大氣和土壤環(huán)境質(zhì)量變化為基礎(chǔ)，篩選出環(huán)境質(zhì)量等級或質(zhì)量明顯下降的區(qū)域，明確其時間和空間范圍。環(huán)境反降級基線指標(biāo)既可以是環(huán)境質(zhì)量等級維持穩(wěn)定不下降，如集中式飲用水水源地水質(zhì)不能由Ⅲ類下降為Ⅳ類、富營養(yǎng)化不能由中度變?yōu)橹囟鹊?；也可以是主要受控污染物濃度不能出現(xiàn)連續(xù)或明顯上升，如水體COD濃度是否出現(xiàn)連續(xù)明顯上升。明確反降級基線是綠色發(fā)展、生態(tài)優(yōu)先的重要體現(xiàn)，有助于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

保安全基線是維護(hù)人民群眾生命、財產(chǎn)安全的環(huán)境底線，也是環(huán)境管理向風(fēng)險防范轉(zhuǎn)型的根本要求。應(yīng)以人民群眾健康和生命財產(chǎn)的環(huán)境安全保障為基礎(chǔ)，評估出影響人群健康和生命財產(chǎn)安全的環(huán)境風(fēng)險區(qū)域。環(huán)境安全基線指標(biāo)既可以是環(huán)境風(fēng)險值，即特定環(huán)境風(fēng)險值不能超過一定發(fā)生概率，也可以是環(huán)境事件影響的范圍和程度，如影響的區(qū)域大小和人口多少以及影響程度等。保持人民群眾生活環(huán)境的健康安全，設(shè)定適宜的安全健康水平，是人民群眾生命財產(chǎn)的環(huán)境安全基本保障。

無劣質(zhì)、反降級和保安全3條基線相互關(guān)聯(lián)又各有側(cè)重。無劣質(zhì)基線側(cè)重于環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，即消除環(huán)境質(zhì)量差、產(chǎn)生明顯不利影響、群眾反映強(qiáng)烈的突出環(huán)境問題。反降級基線側(cè)重于環(huán)境質(zhì)量變化，即通過協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，保證經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不以犧牲環(huán)境為代價，保持環(huán)境質(zhì)量基本穩(wěn)定。保安全基線側(cè)重于環(huán)境質(zhì)量對人群健康和生命財產(chǎn)安全的影響，即突出環(huán)境安全問題得到有效管控，環(huán)境安全水平處于合理閾值。對于一個具體的區(qū)域而言，3條環(huán)境質(zhì)量基線同等重要、不可替代。

用綠色發(fā)展引領(lǐng)底線管控

環(huán)境污染和治理問題本質(zhì)上是發(fā)展問題。劃定并嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線，并不僅僅強(qiáng)調(diào)以“堵”治污，更強(qiáng)調(diào)的是以“疏”促治。

“堵”就是要加強(qiáng)環(huán)境污染的治理，向污染宣戰(zhàn)。一方面，要堵住環(huán)境質(zhì)量底線的缺口，就是在治理環(huán)境上下大功夫，對于霧霾、黑臭水體、不達(dá)標(biāo)土壤等，凝聚全社會力量進(jìn)行治理，并且要在環(huán)境污染治理技術(shù)、體制機(jī)制上創(chuàng)新。另一方面，要堵住不利于嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線的經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素，就要堅決消除威脅環(huán)境質(zhì)量底線的因素，如對于環(huán)境容量有限或已經(jīng)突破環(huán)境容量的地區(qū)，要下決心淘汰落后產(chǎn)能，關(guān)閉一批重污染企業(yè)。

“疏”就是要強(qiáng)化綠色發(fā)展的支撐，從源頭解決污染問題。環(huán)境質(zhì)量狀況及其變化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局和人口分布密切相關(guān)，要以綠色發(fā)展理念引領(lǐng)人口、產(chǎn)業(yè)和城市有序、適度、高質(zhì)量發(fā)展。一方面，要疏解環(huán)境污染物，如促進(jìn)灰霾擴(kuò)散，避免污染物集中；疏導(dǎo)不符合本地區(qū)環(huán)境本底和容量的經(jīng)濟(jì)社會功能。另一方面，要以引導(dǎo)和激勵為主，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)、生活方式，用綠色發(fā)展理念引領(lǐng)環(huán)境質(zhì)量底線管控。

總之，劃定并嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線意義重大。要以“既要金山銀山又要綠水青山”、“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明理念為引領(lǐng)，堅持預(yù)防為主、全防全控的原則，堅持疏堵結(jié)合，從社會—經(jīng)濟(jì)—環(huán)境系統(tǒng)的高度，進(jìn)行環(huán)境質(zhì)量底線管控的總體設(shè)計，從而發(fā)揮環(huán)境質(zhì)量底線倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的作用。