黨政同責是落實生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。實踐證明，在評價考核中實行黨政同責，對于公共性事項的有效開展具有積極作用。為此，應(yīng)盡快制定生態(tài)文明建設(shè)的評價考核辦法，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實施考核。除了考核指標體系的核心內(nèi)容外，評價考核適用于哪些主體、針對不同對象設(shè)計哪些不同的考核指標、考核結(jié)果如何運用等，也是十分重要的內(nèi)容。
生態(tài)文明的評價考核，尤其是實行黨政同責的評價考核，是在黨的十八大之后開始設(shè)計、推行的。黨的十八大報告提出，加強環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。這一闡述為今后實施黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境評價考核奠定了基礎(chǔ)。此后，黨的十八屆三中全會、四中全會和五中全會都進一步明確了生態(tài)環(huán)境損害責任追究和生態(tài)文明建設(shè)評價考核的相關(guān)問題。
中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）明確規(guī)定實施生態(tài)環(huán)境損害終身責任追究制，并首次明確了25種黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)損害追責情形。但是，這一文件僅適用于在環(huán)境資源保護方面失職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，對于前面的評價考核環(huán)節(jié)，即評估生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、自然資源總量是否破壞、質(zhì)量等級是否降低、投入是否到位等，尚不能作為直接依據(jù)。對自然資源環(huán)境保護不利的地方政府和部門，由于自然資源不屬于個人，如何追究其責任，《辦法》也不能作為依據(jù)。
總體上看，在中央黨內(nèi)法規(guī)層面，目前缺乏對地方黨委政府評價考核和獎懲的直接依據(jù)。在國家法律法規(guī)層面，《環(huán)境保護法》可以作為對地方政府生態(tài)文明建設(shè)評價考核的綜合依據(jù)，《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）》和《水污染防治行動計劃》可以作為地方人民政府評價考核的專門依據(jù)，但都不是對地方黨委評價考核的依據(jù)。為此，目前有必要制定融生態(tài)文明評價考核的黨內(nèi)法規(guī)和國家行政法規(guī)性文件于一體的“聯(lián)合法規(guī)”。
生態(tài)文明評價考核要體現(xiàn)黨政同責
在角色定位方面，黨政同責在生態(tài)文明評價考核辦法中可作為保障手段之一。黨政同責的內(nèi)容可以包括以下兩方面：
首先，基于各自的分工不同，黨委和政府對生態(tài)文明建設(shè)分別有不同的領(lǐng)導(dǎo)和部署職責，各自的職責要分解到有關(guān)黨政部門及其負責人，實現(xiàn)責任到崗。因此，要區(qū)別設(shè)計黨委和政府的職責評價考核指標體系。
其次，對于生態(tài)文明建設(shè)評價考核不合格的地方和部門，要對負有責任的黨政部門和領(lǐng)導(dǎo)干部進行精準追責。因此，在評價考核后，應(yīng)專門對獎勵和責任追究的實體性和程序性內(nèi)容作出規(guī)定。
關(guān)于黨政同責在文件中的體現(xiàn)形式，必須有一個合理的統(tǒng)籌。在指導(dǎo)思想方面，應(yīng)明確黨委和政府（部門）對生態(tài)文明建設(shè)的主導(dǎo)作用，強化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)文明責任意識，健全黨政領(lǐng)導(dǎo)干部追責的體制機制。在評價考核對象方面，明確黨委、政府（部門）以及相關(guān)部門的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)為評價考核對象。其中，對于一些部門，還要明確其內(nèi)設(shè)部門的責任。在評價考核指標方面，要分開設(shè)立黨委、政府（部門）的評價考核指標體系。對黨委的評價考核指標應(yīng)既包括黨委研究部署和推動工作的情況，也包括黨委成員的角色。在評價考核原則方面，應(yīng)當堅持兩個原則：一是黨統(tǒng)領(lǐng)建設(shè)的原則。即地方各級黨委對本行政區(qū)域的生態(tài)文明建設(shè)負有總的部署和領(lǐng)導(dǎo)責任；在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，地方各級人民政府對本行政區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的落實負有全面責任。二是黨政評價考核并重的原則。即評價考核指標體系的設(shè)計、獎懲制度和機制的設(shè)計必須并重。
生態(tài)文明黨政評價考核的相關(guān)內(nèi)容
生態(tài)文明黨政評價考核的對象既要包括地方政府及其有關(guān)部門的環(huán)境保護履責情況，也要包括黨委的履責情況，落實環(huán)境保護黨政同責的要求。對下屬區(qū)域主要考核環(huán)境質(zhì)量的改善情況，對有關(guān)部門主要評價考核污染防治措施的實施情況。評價考核地方黨委，應(yīng)既考核黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的整體工作，也按照黨委領(lǐng)導(dǎo)班子分工，評價考核各自分管的相關(guān)工作。評價考核地方政府，應(yīng)既考核地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子的整體工作，也遵照管行業(yè)必須管環(huán)保、管業(yè)務(wù)必須管環(huán)保、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管環(huán)保的要求，按照領(lǐng)導(dǎo)班子分工，評價考核分管領(lǐng)域與環(huán)境保護有關(guān)的工作。
在對黨委工作的評價考核方面，督促地方各級黨委、政府及其主要負責人每年或者每半年向上級黨委提交環(huán)境保護工作履職情況報告。建立各級環(huán)境保護部門每季度向同級組織（人事）部門報送環(huán)境保護情況的機制，讓組織（人事）部門參與對下級黨委、下級人民政府和同級人民政府有關(guān)部門環(huán)境保護監(jiān)管工作的評價考核，把環(huán)境保護監(jiān)管履職情況納入評價和使用干部的重要依據(jù)。
在對政府系統(tǒng)工作的評價考核方面，督促地方政府及其主要負責人每年或者每半年向上級人民政府提交環(huán)境保護工作履職情況報告。與環(huán)境保護有關(guān)的工作部門，按季度向同級環(huán)境保護部門報送環(huán)境保護工作情況。下級環(huán)境保護部門按季度向上級環(huán)境保護部門報送環(huán)境保護工作情況。環(huán)境保護部門按季度向地方人民政府報告所轄各行政區(qū)域和同級人民政府有關(guān)部門環(huán)境保護的履責情況，并對社會公開。
要進一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部政績綜合評價體系，重點加大生態(tài)環(huán)境保護評價考核力度。地方黨委和政府的生態(tài)文明評價考核應(yīng)分年度評價考核、中期評價考核和離任評價考核，重點開展以下幾方面工作：
一是強調(diào)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和組織，強調(diào)環(huán)境保護工作的制度化，突出環(huán)境保護工作的法治化；二是重視環(huán)境保護的實績，評價考核環(huán)境保護參與、監(jiān)督制度和機制的運行情況；三是分重點評價考核和一般評價考核，既要重點考核大氣、水、土壤污染的防治情況，生態(tài)環(huán)境保護情況等，也要評價考核噪聲等污染情況；四是評價考核環(huán)境保護監(jiān)督管理工作的統(tǒng)籌性，各部門分工負責環(huán)境保護監(jiān)督管理和相互配合的情況，以及各部門尤其是基層的環(huán)境保護監(jiān)督管理能力建設(shè)情況；五是評價考核地方行政區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整情況和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化情況；六是評價考核環(huán)境保護企業(yè)守法能力、公民環(huán)境保護意識、社會參與的支持和保障情況。
黨政評價考核的結(jié)果及應(yīng)用
評價考核的結(jié)果要引起地方黨委政府，尤其是組織和紀檢監(jiān)察部門的重視。為了使考核起到科學引導(dǎo)的效果，按照《環(huán)境保護法》和《辦法》的要求，生態(tài)文明建設(shè)考核結(jié)果應(yīng)對社會公開。按照黨的十八屆三中全會要求，提高環(huán)保對地方黨委、政府的考核權(quán)重，將環(huán)境保護的重點工作納入各級黨委、政府及有關(guān)部門的年度考核目標，簽訂目標責任書，真正改變唯GDP現(xiàn)象，使各級黨委、政府、有關(guān)部門及其主要負責人真正對環(huán)境保護工作負責，促進綠色經(jīng)濟發(fā)展。
要建立環(huán)保責任目標考核獎懲機制，將評價考核結(jié)果納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部檔案管理。根據(jù)評價考核結(jié)果，對生態(tài)文明建設(shè)成績突出的地區(qū)給予表彰獎勵。對未完成環(huán)保責任目標的部門、企業(yè)和相關(guān)責任人，借鑒安全生產(chǎn)、黨風廉政建設(shè)經(jīng)驗，實行嚴格的問責制和“一票否決”制，并向社會公開；對未完成環(huán)保責任目標的地區(qū)，除了對黨政負責人和有關(guān)直接責任領(lǐng)導(dǎo)實行問責制和“一票否決”制外，對未完成年度污染減排、重點流域治理、重金屬污染防治等環(huán)保任務(wù)的地方實施區(qū)域限批，并取消黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及有關(guān)成員當年年度考核評優(yōu)和評選各類先進的資格，不得提拔重用。各級黨委及其組織部門在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員選拔任用工作中，應(yīng)當按規(guī)定將資源消耗、環(huán)境保護、生態(tài)效益等情況作為評價考核的重要內(nèi)容，對在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴重破壞負有責任的干部不得提拔任用或者轉(zhuǎn)任重要職務(wù)。
建立健全評價考核相關(guān)制度
除了要制定生態(tài)文明評價考核黨政責任追究辦法外，為保障黨政同責的有效實行，筆者認為，還應(yīng)建立完善以下幾項相關(guān)制度：
一是損害責任追究相關(guān)制度?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線。為此，對于違反生態(tài)紅線規(guī)定，違法決策破壞嚴禁開發(fā)和限制開發(fā)地的生態(tài)環(huán)境的，應(yīng)當追究其領(lǐng)導(dǎo)責任；對于生產(chǎn)經(jīng)營者和個人破壞嚴禁開發(fā)和限制開發(fā)地生態(tài)環(huán)境的，應(yīng)當按照《環(huán)境保護法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，承擔環(huán)境民事責任；構(gòu)成法罪的，追究刑事責任。
加強國家對重點地區(qū)、上級地方政府對下級地方政府生態(tài)保護工作的生態(tài)評價和生態(tài)補償力度，建立流域上下游之間、不同區(qū)域之間的橫向生態(tài)補償機制。國家正在開展《生態(tài)補償條例》的立法工作，對生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管體制、對象、核算、評估、標準、方式、資金來源等予以明確，使生態(tài)補償制度化、規(guī)范化、程序化，體現(xiàn)區(qū)域公平、公正和促進發(fā)展的特點。
建立健全環(huán)境損害的國家索賠制度和社會公益訴訟制度。規(guī)定索賠條件、程序、時效、范圍，建立環(huán)境保護部、國家海洋局等部門依法代表國家對生態(tài)損害進行追索的制度。按照《環(huán)境保護法》的規(guī)定，健全與國家生態(tài)損失和環(huán)境私權(quán)損害責任追究相銜接的環(huán)境公益訴訟制度，保障社會的環(huán)境公共利益。
二是任內(nèi)評價考核責任制。應(yīng)將環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)納入各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的任內(nèi)評價考核體系?？梢园凑铡掇k法》的規(guī)定，對省級及以下黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部、省級及以下地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員、省級及以下地方人民政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員建立相應(yīng)的追責情形。
對于追責程序，可按照《辦法》的規(guī)定，省級人民政府負有生態(tài)環(huán)境和資源保護監(jiān)管職責的部門發(fā)現(xiàn)有本辦法規(guī)定的追責情形的，必須按照職責依法對生態(tài)環(huán)境和資源損害問題進行調(diào)查。在根據(jù)調(diào)查結(jié)果依法作出行政處罰決定或其他處理決定的同時，對相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負責任和處理提出建議，按照干部管理權(quán)限將有關(guān)材料及時移送紀檢監(jiān)察機關(guān)或者組織（人事）部門。需要追究黨紀政紀責任的，由紀檢監(jiān)察機關(guān)按照有關(guān)規(guī)定辦理；需要給予誡勉、責令公開道歉和組織處理的，由組織（人事）部門按照有關(guān)規(guī)定辦理。負有生態(tài)環(huán)境和資源保護監(jiān)管職責的工作部門、紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織（人事）部門應(yīng)建立健全生態(tài)環(huán)境和資源損害責任追究的溝通協(xié)作機制。司法機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源損害等案件處理過程中發(fā)現(xiàn)有追責情形的，應(yīng)當向有關(guān)紀檢監(jiān)察機關(guān)或者組織（人事）部門提出處理建議。負責作出責任追究決定的機關(guān)和部門，應(yīng)將責任追究決定向社會公開。為了保證追責的公正性，還需要建立追責申訴的程序。
對于責任追究方式，可按照《水污染防治行動計劃》規(guī)定，對未通過年度評價考核的，要約談省級人民政府及其相關(guān)部門有關(guān)負責人，提出整改意見，予以督促；對有關(guān)地區(qū)和企業(yè)實施建設(shè)項目環(huán)評限批。對因工作不力、履職缺位等導(dǎo)致未能有效應(yīng)對環(huán)境污染事件的，以及干預(yù)、偽造數(shù)據(jù)和沒有完成年度目標任務(wù)的，要依法依紀追究有關(guān)單位和人員責任。對不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化，造成嚴重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，要記錄在案，視情節(jié)輕重，給予組織處理或黨紀政紀處分，已經(jīng)離任的也要終身追究責任?！掇k法》規(guī)定：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究形式有：誡勉、責令公開道歉；組織處理，包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等；黨紀政紀處分。組織處理和黨紀政紀處分可以單獨使用，也可以同時使用。追責對象涉嫌犯罪的，應(yīng)當及時移送司法機關(guān)依法處理?！?/p>
具體到各省級行政區(qū)域，可采取兩步走的措施：一，先做書面檢查，提出整改措施和時限，在整改期間實行區(qū)域限批，由省級環(huán)境保護主管部門或者環(huán)境保護委員會辦公室和省級組織（人事）部門、省級紀檢監(jiān)察機關(guān)牽頭督促整改措施，約談相關(guān)責任人。二，對于整改不到位或者難以到位的，進行問責和紀律處分。問責包括責令作出書面檢查、約談（誡勉）、通報批評、取消當年評優(yōu)評先資格、責令公開道歉、停職檢查、調(diào)離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等方式。對于問責同時還需追究紀律責任的，依照有關(guān)規(guī)定給予黨紀政紀處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)依法處理。對于問責的適用問題，應(yīng)當區(qū)分環(huán)境保護第一責任人、直接責任人，根據(jù)情節(jié)輕重，確定應(yīng)當采取的問責方式。對于責任追究主體和程序，應(yīng)當追究黨委、政府及其工作部門負責人責任的；責任追究決定機關(guān)在收到責任追究建議書后，按照干部管理權(quán)限和程序規(guī)定，在規(guī)定期限內(nèi)進行誡勉談話或者調(diào)崗，或者作出責任追究決定，并將責任追究落實情況反饋黨委和政府。
三是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部終身責任制。探索建立生態(tài)效績離任審計與后評價制度，按照《辦法》的規(guī)定，實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。對違背科學發(fā)展要求、造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴重破壞的，責任人不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴格追責，承擔與評價考核結(jié)果相應(yīng)的責任。因決策失誤導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化的，必須進行責任追溯與懲戒。按照《生態(tài)文明體制改革整體方案》規(guī)定，要建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。實行地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責制。以自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果和生態(tài)環(huán)境損害情況為依據(jù)，明確對地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責人、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員、部門負責人的追責情形和認定程序。區(qū)分情節(jié)輕重，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，予以誡勉、責令公開道歉、組織處理或黨紀政紀處分，對構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責任。對領(lǐng)導(dǎo)干部離任后出現(xiàn)重大生態(tài)環(huán)境損害并認定其需要承擔責任的，實行終身追責。建立國家環(huán)境保護督察制度。
領(lǐng)導(dǎo)干部的終身責任制有助于推動領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀的轉(zhuǎn)變，有助于地方發(fā)展模式的改變，將領(lǐng)導(dǎo)干部的責任與環(huán)境保護牢牢捆綁在一起，使保護優(yōu)先、綠色發(fā)展成為決策者的思維習慣。按照《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績評價考核工作的通知》等要求，明確要求不搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名，同時加大資源消耗、環(huán)境保護等評價考核指標的權(quán)重，進行綠色政績評價考核。領(lǐng)導(dǎo)干部的終身責任制需要明確以下幾點：一，各地制定經(jīng)濟和社會政策時，應(yīng)按照《環(huán)境保護法》的要求進行生態(tài)環(huán)境保護論證，使地方的發(fā)展不以環(huán)境損害為代價，不以犧牲資源為代價。二，制定政策和規(guī)劃時，充分聽取各方面的意見，科學、民主地作出決策。對于不同意見，應(yīng)當作出意見處理說明。三，需要編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的環(huán)境損害、資源消耗及任期決策造成的未來環(huán)境和資源問題進行量化統(tǒng)計，并作出說明。四，從評價考核、紀檢、人大監(jiān)督和環(huán)境公益訴訟等方面，建立對領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境保護責任追究啟動機制。五，健全民主決策機制，建立參與決策人的盡職免責制度，讓盲目決策的黨政領(lǐng)導(dǎo)承擔決策責任。